重磅 | 中共中央发布能源领域“十五五”部署

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　　新华社10月28日发布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”），对能源领域的“十五五”规划工作提出了系统部署。

　　《建议》明确提出，到“十五五”末要碳达峰如期实现，加快构建“清洁低碳安全高效的新型能源体系”。在“全面绿色转型、建设美丽中国”的总体要求下，规划将 “碳达峰、碳中和” 作为引领绿色发展的核心抓手。具体来看，《建议》围绕能源体系现代化和碳减排两大主题，提出了一系列重点任务和政策措施。

　　1　冲刺碳达峰

　　会议提出，要“以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。这是对“双碳”目标的明确强调——“十五五”时期正处于冲刺2030年碳达峰的最后五年阶段，规划要求“积极稳妥推进和实现碳达峰”。

　　这意味着未来五年中国要从“能耗双控”转向“碳排放双控”，以更直接有效的方式推动能源结构优化。落实这一目标，规划要求构建总量和强度双控制度，强化地方和行业碳考核、企业碳管理和项目碳评价等制度，为碳达峰提供制度保障。

　　根据计划，我国2025年前非化石能源消费占比需从十四五末的15%左右提升到20%以上，2030年力争达到25%以上，以确保主要污染物和温室气体排放双降目标顺利完成（参见碳排放双控）。

　　这意味着“十五五”期间，中国将大规模发展可再生能源，严格控制煤炭和石油消费，切实提高能源利用效率。可以预见，电力行业继续担当主力：规划提出推进煤电升级改造和散煤替代，推动煤电由基础保障型向调峰调节型转变；同时加快燃气、电等低碳能源替代，确保到“十五五”末新增用电需求绝大部分由新增清洁能源满足。

　　2　加快新型能源体系建设

　　《建议》将“新型能源体系”建设摆在重要位置，明确提出到2025年末力争新增大部分电力由清洁能源满足。国家发改委曾表示“能源转型进入系统化推进的新阶段”。为此规划部署了三大重点行动：

　　1. 发展清洁能源基地。强化非化石能源供给，加快西北地区风电光伏、四川西南水电、沿海海上风电和核电等清洁能源基地建设，因地制宜开发生物质能、地热能、海洋能等新能源。

　　2. 推进传统化石能源清洁高效利用。推动煤电机组超低排放升级和灵活性改造，使煤电从保障电力基础转为支持调节；同时加强油气等化石能源的技术改造，实现清洁化利用。

　　3. 构建新型电力系统。加快智能电网、储能、抽水蓄能等基础设施建设，保障绿色电力输送消纳，提高电网调度能力和弹性。确保“绿电”能够“发得出、输得进、用得上”。

　　这些措施契合《建议》提出的“坚持风光水核等多能并举，统筹就地消纳和外送，促进清洁能源高质量发展”要求。

　　记者注意到，《建议》还特别强调现代化电力系统和能源基础设施建设：优化能源骨干通道布局，加力建设新型能源输送设施，完善跨区域电网和全国一体化算力网等。显然，未来五年中国将在全国范围内构建更加安全、高效、智能的电力和能源网络，以适应新能源大规模接入。

　　3　特高压提速

　　《建议》提出优化能源骨干通道、加力建设新型能源输送设施，特高压因此成为连接西部大型风光水电与东部负荷中心的战略枢纽，其作用已从“输电通道”向“能源版图重塑器”演进。

　　在规模上，“十四五”期间我国特高压直流线路已从约2.8万公里增长到4万公里以上，西电东送能力由2.7亿千瓦提升至约3.4亿千瓦，说明特高压已成为支撑新能源外送的主干网络。

　　到2024年，国家电网已建成并投运近四十项特高压工程，且在2024—2025年持续加快新通道建设与核准节奏，以服务蒙西—京津冀、甘肃—川渝、南疆—川渝等重点外送通道的开工投运。

　　技术层面，特高压工程正与柔性直流、大容量储能、变电站数智化、换流阀国产化等并行推进；国家能源主管部门已将相关换流与站用装备列入重点攻关与首台（套）示范名单，推动关键设备国产化和系统集成能力提升。

　　与此同时，特高压建设亦面临投资规模大、项目周期长、沿线生态与社会影响管理、以及终端消纳与市场化调节能力不足等挑战，这要求在加快主网建设的同时同步推进配电网补强、市场机制改革和虚拟电厂等柔性资源发展。

　　总体来看，随着特高压网架不断完善、储能与柔直技术成熟、跨区域调度与碳市场机制协同发力，特高压将成为保障“碳达峰—碳中和”目标、支撑能源系统深度低碳化的骨干基础。

　　4　产业升级与技术创新

　　在能源创新方面，《建议》提出要培育壮大氢能、核聚变等战略性新兴能源产业。具体到产业板块，规划要求加快新能源、新材料、航空航天等领域发展；同时“推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能”等成为新的经济增长点。

　　其中，氢能和核聚变作为清洁能源前沿技术被明确列入未来产业布局，表明规划希望通过突破关键技术来引领能源革命。这与“十四五”新能源体系规划形成呼应，显示出中国对能源技术创新的高度重视。

　　此外，产业升级也体现在能源与信息化融合上。《建议》强调推动能源工业数智化改造，发展智慧能源和互联网＋能源新模式。绿色电力不仅是供给端任务，也将融入制造业和交通运输等重点领域，通过电动化、智能化等方式全面提高能源使用效率。

　　5　碳达峰实施路径与机制保障

　　为了确保碳达峰目标顺利实现，规划提出了一揽子制度和市场举措。首先是碳排放总量与强度双控制度的构建与完善：要进一步完善碳排放统计核算体系，加强地方和行业“双碳”考核，推行企业碳足迹和项目碳评价。

　　同时，规划提出扩大碳排放权交易市场覆盖面，加快建立温室气体自愿减排交易市场。国家将鼓励企业发展低碳技术和绿色产品，通过碳价信号促进资源配置优化。到“十五五”末，全国碳市场有望覆盖更多重点行业，使碳交易真正成为产业脱碳的重要动力。

　　在资金和政策层面，《建议》呼吁加大对能源转型和减排的财政和金融支持。随着规划落地，相关税收、补贴和投资政策将进一步倾斜清洁能源和低碳项目，原有的能源补贴模式也将向市场化、精准化转变。

　　6　绿色低碳生活方式

　　能源转型不仅仅是产业和技术的事，《建议》同样关注社会层面的绿色转变。它提出要加快形成绿色低碳生活方式，在城乡建设、交通运输、能源使用等重点领域推动低碳化改造。这包括继续推广垃圾分类、节能建筑、公共交通以及能源高效产品，以制度化安排保障全民参与。

　　规划强调：“落实带薪错峰休假”，增加绿色消费场景，清理阻碍新能源汽车、绿色家电等产品推广的限制性规定。可以预见，未来五年里政府将出台更多鼓励节能减排的生活政策，让绿色消费成为常态。

　　另一方面，《建议》特别指出要处理好“双碳”与人民福祉的关系，在转型过程中注重民生公平。此外，规划提到支持欠发达地区绿色扶贫，用环保新业态促进农民增收。目标是让绿色发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　7　能源安全与战略储备

　　尽管强调清洁化转型，规划并未忽视能源安全。《建议》将“能源资源安全”列入国家安全体系建设，要求强化战略性能源资源保障能力。具体措施包括加强石油、天然气、关键矿产等战略储备，构建多元国际供应渠道，巩固国内能源供应。

　　规划指出，绿色低碳发展的同时，保持煤炭、石油和天然气等化石能源的供应保障和价格稳定。“十四五”期间积累的能源安全新战略在“十五五”将继续执行：以改革创新补齐短板，以技术升级提高保障水平。

　　8　未来展望

　　“十五五”规划对能源和碳领域的部署含金量极高，具有引领性和指导性。清华大学社会科学学院能源转型与社会发展研究中心常务副主任何继江在接受21世纪经济报道采访时指出，二十届四中全会公报中出现了“三个加快”——“加快全面绿色转型”、“加快建设新型能源体系”、“加快形成绿色生活方式”。这凸显了当前中国推动绿色发展、促进“双碳”目标实现的强烈紧迫感。北京大学能源研究院副院长杨雷也认为，新规划将绿色发展更深层次地融入产业核心，是中国能源转型从高层次战略共识向具体行动推进的体现。

　　展望未来，“十五五”乃至2035年，中国能源和低碳战略具有长期性和连续性，我国正加速迈向“碳达峰后续碳中和”的新阶段。新能源产业链、储能体系、碳市场体系等都将逐步完善，预计新能源发电规模和电气化率显著提高。

　　对于决策者和行业企业而言，“十五五”规划不仅勾勒了中国能源转型的宏伟蓝图，也明确了具体任务和责任清单，将推动国内能源行业进入深度调整期，新的投资机遇和挑战并存。未来五年，谁能抓住这一战略窗口，谁就将引领中国能源行业的可持续发展。